Mit Kontextualisierung stellt Dr. Pauli ein Instrument vor, das geeignet erscheint, bestimmte Probleme bei der städtebaulichen Bürgerbeteiligung zu lösen, zumindest aber erheblich zu mildern. Zur Erklärung dieses Ansatzes geht er zunächst allgemein auf Bürgerbeteiligung ein, widmet sich den Adressaten für diese Beteiligung, um dann den Ansatz Kontextualisierung selbst vorzustellen und ihn anhand dreier Praxisbeispiele auf seine Tauglichkeit hin zu prüfen.

1 - Der Begriff Beteiligung

Beteiligung ist Mitwirkung, Teilhabe und Handlungsoptimierung

Der Begriff der Beteiligung unterliegt durch Gebrauch verschiedenen Konnotationen. Bei seiner Verwendung geht es grundsätzlich stets um Fragen der Mitwirkung und Teilhabe an Entscheidungen von überindividueller Struktur und Bedeutung. Dabei werden auch sämtliche Schritte der Entscheidungsvorbereitung miteinbezogen.

In der Stadtplanung wurde durch gesetzliche Verankerung der Bürgerbeteiligung eine besondere Rolle zugewiesen. Pläne werden demnach nur dann gültig, wenn sie tatsächlich durchgeführt wurden. Dabei wurde diese Bürgerbeteiligung nicht nur aus demokratiepolitischen Überlegungen heraus eingeführt, sondern auch als Instrument, damit die staatlichen Institutionen umfassendere Informationen über Restriktionen und die Interessenlagen in der Stadt erhalten können und damit eigenes Handeln optimieren zu können.

Es verwundert auch aus diesem Grund nicht, dass sich im Gegensatz zu politwissenschaftlichen Überlegungen zum Thema Beteiligung bei Fragen der Stadtplanung das Forschungsinteresse nicht mehr verstärkt auf den Begründungszusammenhang zwischen demokratischer Ordnung und der Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern am gesellschaftlich relevanten Entscheidungsprozess konzentriert hat, sondern methodische Aspekte und Fragen der Verfahrensausgestaltung einen breiten Raum einnehmen. Wie also der Prozess von Interessensartikulation und -einbringung stattfinden soll.

Doch unabhängig vom Wie der Organisation stadtplanerischer Bürgerbeteiligung, aufgrund der gesetzlichen Entscheidungsprozeduren bleibt stets ein Grunddilemma: wie lässt sich die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürgern an stadtplanerischen Entscheidungen mitzuwirken sichern, wenn gleichzeitig eine Aussicht auf die Berücksichtigung dieses Engagements nicht gewährleistet ist bzw. diese Berücksichtigung jenseits der inhaltlichen Qualität der eingebrachten Vorschläge liegt?

Beteiligungsanspruch meint mehr als Beteiligungsangebote

Aus diesem Dilemma heraus liegt dieser Arbeit der weitergehende Begriff des Beteiligungsanspruches zu Grunde, den es zu erfüllen gilt. Es wird damit zum Ausdruck gebracht, dass nicht nur die von den staatlichen Stellen unterbreiteten Beteiligungsangebote die Mitwirkungsbedürfnisse der Bürgerschaft erfüllen können, sondern dass diese um weitere Möglichkeiten der Einflussnahme auf stadtplanerische Entscheidungen zu ergänzen sind, um sowohl den inhaltlichen Aspekten dieser Beteiligungsvorgänge als auch den demokratiepolitischen Erfordernissen einer aufgeklärten Bürgerschaft Rechnung tragen.

Aus der gesetzlichen Verankerung der stadtplanerischen Bürgerbeteiligung lässt sich jedoch noch etwas anderes wichtiges herauslesen: Es stehen sich in der städtebaulichen Praxis stets drei Gruppen von Mitgliedern der Gesellschaft gegenüber und interagieren miteinander: die politischen Entscheidungsgremien, hier vor allem der Gemeinderat mit seinen Unterorganisationen, die Verwaltung als Vorbereiterin und Ausführerin von politischen Entscheidungen bei gleichzeitiger Weisungsgebundenheit durch das politische System und drittens eine nicht näher definierte Bürgerschaft, die letztlich jede Bürgerin und jeden Bürger innerhalb eines räumlich abgegrenzten Gebiet meint.

2 - Planungsmilieu

Alle Bürgerinnen und Bürger sind Adressaten der Beteiligungsangebote

Grundsätzlich richtet sich Bürgerbeteiligung in der Stadtplanung an alle im Geltungsbereich befindlichen Bürgerinnen und Bürger. Dies sowohl laut Gesetz als auch als Gebot für die Durchführung von Beteiligungsangeboten, was bedeutet, dass Rechenschaft darüber abzugeben ist, ob alle Angesprochenen die gleichen Chancen haben, Kenntnis über diese Angebote zu erlangen.

Die Praxis aber zeigt, dass es in jeder Gemeinde unterschiedliche Begabungen und Motivationen in der Bürgerschaft gibt, sich mit den Fragen der Stadtplanung auseinanderzusetzen und diese Angebote tatsächlich anzunehmen. Selbst dort wo begleitend zu Beteiligungsangeboten auch Aktivierungsmassnahmen durchgeführt werden, wie vor allem bei Stadtteilmassnahmen und Wohnumfeldverbesserungen, zeigt sich immer wieder, dass es jeweils nur eine begrenzte Anzahl der möglichen Adressaten sind, die sich beteiligen wollen.

Dieser Adressatenkreis, dem grundsätzlich ein Interesse an stadtplanerischen Vorgängen unterstellt werden kann, wird hier als Planungsmilieu bezeichnet. Gemäss der Begriffsverwendung von „Milieu" als Unterscheidungsmöglichkeit anhand von qualitativen oder quantitativen Zuschreibungen und Indikatoren, ist hier vor allem die Unterscheidung gemäss Interesse von Relevanz.

Knappheiten als Möglichkeit für Interessenweckung

Um das Potenzial, das im Planungsmilieu liegt, besser zu nutzen und aktivierend für Engagement zu machen, gilt es daher, dieses vorhandene Interesse stärker zu wecken. Dies kann zum einen durch eine häufigere Behandlung stadtplanerischer Themen liegen, aber auch durch das Zuspitzen dieser Themen auf Kontroverse, Streit und Dissens. Eine weitere Chance, dieses Interesse zu wecken liegt hingegen auf die Darstellung stadtplanerischer Themen entlang von Knappheiten.

Knappheiten bestehen grundsätzlich stets in der Zeit-, Sach- und Sozialdimension. Welche davon bei den Sachverhalten in allfälligen Planungssituationen jeweils angemessen erscheinen, lässt sich jedoch nicht immer klar vorab entscheiden, es hängt hier also auch vom Geschick und günstigen Umständen ab. Beispiele für solche Umformulierung von Sachverhalten wären, wenn öffentliche Mittel in Grossprojekte fliessen und dadurch Regelaufgaben nicht erfüllt werden. Wenn die Flächenausweisung für private Investitionen so bemessen ist, dass nur noch eine geringe Anzahl von Menschen diese realisieren können. Oder wenn sich durch unzureichende Verkehrsinfrastruktur die Wegezeit unbotmässig erhöht.

Die Umformulierung von Knappheiten erzielt ihren Effekt vor allem dadurch, dass knappe Ressourcen als Mangel angesehen werden, den es zu beheben gilt. Was ausreichend oder gar im Überfluss vorhanden ist, weckt selten Interesse diese Ressource noch zu steigern. Jedoch stehen sich auch bei Knappheitsbeschrieben oftmals unterschiedliche Auffassungen gegenüber. So gelten Flächenausweisungen im sogenannten Freiraum den einen als schlechter Umgang mit der knappen Ressource Boden, den anderen als Chance, die Probleme der knappen Ressource Bauland zu lindern.

Es bestehen dennoch widersprüchliche Auffassungen über Knappheiten. Diese Widersprüchlichkeiten stehen zusätzlich als Hindernis für die Interessensweckung der Mitglieder des Planungsmilieus im Raum. Denn es ist kaum zu erwarten, dass sich Menschen dort engagieren, wo ihnen eine Knappheit nicht plausibel erscheint. Für eine Gesamtstrategie zur Erfüllung des Beteiligungsanspruches ist daher die Weckung von Interesse durch Knappheitsbeschriebe allein nicht ausreichend.

3 - Kontextualisierung

Einführung

Der Kontextualisierungsansatz erscheint in seiner langfristigen Verwendung geeignet, eine solche Gesamtstrategie unterstützen zu können.

Zunächst gilt es jedoch, den Begriff Kontext hier noch etwas genauer anzusehen, da es für ihn durch Gebrauch keine eindeutige und abschliessend anerkannte Definition gibt.

Für den Kontextualisierungsansatz erscheint der Definitionsansatz aus der Informationsverarbeitung besonders hilfreich. Zusammengefasst wird hier das als Kontext aufgefasst, was an Informationen einer Person innerhalb bestimmter Kommunikationsvorgänge zu bestimmten Gelegenheiten zur Verfügung steht.

Damit gilt für den Kontext, das er all die Informationen mit den Geltungsansprüchen, die zu dieser Information gehören, je nach Situation und Person, umfasst.

Aus diesem Verständnis des Kontextes geht es beim Ansatz der Kontextualisierung in der Stadtplanung im Kern um eine gesellschaftlich relevante Aufklärung über Informationen zu stadtplanerischen Vorgängen und den von den verschiedenen dabei involvierten Akteuren herrschenden Geltungsansprüchen. "Kontextualisierung soll Kenntnisstand über Informationen und ihren Geltungsansprüchen zu Planungsgegenständen erhöhen"

Vier Verfahren beim Einsatz von Kontextualisierung

Wesentlich für den Einsatz von Kontextualisierung sind vier Verfahren: Verbreiterung des gesellschaftlichen Diskurses, Niederschrift des Diskurses und seine Streuung, Erstellung und Management von Expertisen und die Legitimierung von Positionen.

a) Verbreiterung des gesellschaftlichen Diskurses

In diesem Verfahrensschritt geht es darum die Dichte gesellschaftlicher Kommunikation zu erhöhen. Sei es durch Podiumsdiskussionen, Workshops, Arbeitsgruppen und dergleichen mehr. Dabei gilt zusätzlich, dass dafür gesorgt werden soll, dass Akteure zusammenkommen, die so bislang nicht zusammengekommen sind.

Mit diesem Verfahrensschritt werden die unterschiedlichen Auffassungen über den planerischen Gegenstand deutlicher, die verschiedenen Geltungsansprüche der vorliegenden Informationen aufgehellt und bestehende Differenzen über die Wirkungen planerischer Entscheidungen deutlicher.

Die daran beteiligten Akteure können somit ihre eigenen Geltungsansprüche überprüfen, sie verstärken oder sich den neuen anschliessen. Und damit ihre Haltung zu einem planerischen Gegenstand verändern. Gleichzeitig können sie dadurch erkennen, wer ihre eigenen Geltungsansprüche teilt, was bei einer möglichen Allianzbildung von Relevanz sein kann.

Zusätzlich wird damit, gerade auch für eher ungeübte Beteiligte, eine Basis geschaffen, sich eine eigene Meinung zum Vorhaben zu machen, also die eigene Interessengenerierung zu befördern. Oder auch durch die Übernahme von Argumentationen und das Akzeptieren geäusserter Geltungsansprüche die eigene Interessenartikulation zu verbessern.

Das Verknüpfen bisher unverknüpfter Akteure soll sowohl die Vielfaltigkeit existierender Geltungsansprüche darstellen, aber auch der Differenz- und Relevanzbildung Vorschub leisten und somit bei der Meinungsbildung neue Aspekte zu Tage befördern bzw. eigene Meinungen zu verändern.

b) Niederschrift des Diskurses und seine Streuung

Diese zwei Verfahrensschritte erzeugen unterschiedliche Wirkungen. Ihr Sinn besteht zunächst darin, dass mündliche Kommunikationen durch Niederschrift in eine dauerhaftere Fassung gebracht werden. Und in einem zweiten, dass diese Niederschrift einem breiteren Publikum zugänglich gemacht werden kann.

Durch die Streuung und damit der Erweiterung des Adressatenkreises erfolgt quasi im Nachgang zur mündlichen Kommunikation eine Aufklärung über die von den Akteuren geäusserten Informationen und ihrer Geltungsansprüche. Dies kann zu weiterem Kommunikationsbedarf, zu neuen Klärungsversuchen, aber auch zu prospektiven Vermutungen über die Akzeptanz planerischer Entscheidungen führen.

c) Erstellung und Management von Expertisen

In diesem Verfahrensschritt geht es darum, dass zu Planungsfragen ein komplexeres Argumentationsgerüst aufgebaut und verwaltet wird. Dies ist sicherlich eine der schwierigsten Verfahrensschritte im Rahmen der Kontextualisierung. Ihre Wirkungen sind, wie die Praxis zeigen, mit am erfolgreichsten. Geht es bei den ersten beiden Verfahrensschritten häufig um Meinungen, allgemeine Einschätzungen und Werthaltungen, so benötigt eine wirkungserzielende Expertise genauere Analysen und klarere Begründungen für die Einschätzungen über den Planungsgegenstand.

Kann eine Expertise noch von einer einzelnen Person erstellt werden, so benötigt der anschliessende Schritt des Expertisenmanagements ausgefeilte Techniken. Hierbei geht es im Kern darum, dass die Anfangsexpertise durch Veröffentlichung von anderen weiterbearbeitet werden kann, um so den Gehalt der Argumentationen und Begründungen stärker zu fundieren.

Die besondere Wirkung der Expertisen besteht in der Hilfestellung, die es anderen Akteuren ermöglicht, eigene Haltungen kontrastierend zur Expertise genauer zu begründen bzw. durch Übernahme der Expertiseargumente die eigene Haltung relevanter und wirksamer zu machen.

d) Legitimierung von Positionen

In diesem Verfahrensschritt geht es darum, Diskursbestandteile oder Expertisen verbindlich zu machen. Es ist also ein Schritt, der erst im Anschluss an die anderen Schritte getätigt werden kann. Es sollen damit Festlegungen getroffen werden, die spätere Diskurse, Expertisen, vor allem aber Entscheidungen bindend zu diesen legitimierten Positionen machen.

Die besondere Wirkung entfaltet dieser Schritt dahingehend, dass er mögliche Optionen bei zukünftigen planerischen Vorhaben einschränkt und dadurch den einmal geäusserten Willen zum Massstab zukünftiger Entwicklungen und Entscheidungen machen kann.

Wirkung von Kontextualisierung

- Kontextualisierung kann den Optionenschatz verknappen

All diese Schritte haben für die Erfüllung des Beteiligungsanspruches vor allem darin ihre Wirkung, dass sie auf den Optionenschatz in der Stadtplanung verknappend Einfluss nimmt. Dies bedeutet, dass durch das Anwachsen von öffentlich geäusserten Meinungen, Haltungen und Argumentationsgerüsten die letztentscheidenden Gremien in einen besonderen Begründungszwang gedrängt werden, warum sie sich so oder so zu entscheiden gedenken.

Diese Wirkung kann Kontextualisierung jedoch nur dann entfalten, wenn es tatsächlich gelingt, die in diesen Verfahren erzeugten Haltungen dringlich für die Letztentscheidenden Gremien zu machen, dass es also gelingt durch Geschick und Intensität in die Bestandssicherheit dieser Sozialen Systeme zumindest Zweifel oder Befürchtungen zu bringen.

Denn nach wie vor bestehen zwischen den verschiedenen Akteuren Machtasymmetrien, dies vor allem zu Lasten der Bürgerinnen und Bürger und zu Gunsten der abwägenden und vor allem der letztentscheidenden Gremien.

Um dieses strukturelle Ungleichgewicht zu lindern, erweist es sich als nützlich, dass Kontextualisierung nicht wie heute durchaus üblich, ad-hoc einzusetzen, sondern im Rahmen eines organisierten Kollektivs, einem sozialen System also.

- Kontextualisierung wirkt erfolgreicher durch Organisation

Dieses Soziale System sollte demnach in erster Linie als Zweck die Realisierung der vier Verfahren der Kontextualisierung verfolgen. Da diese in erster Linie der Interessengenerierung und -artikulation förderlich sind, darf davon auszugehen sein, dass es anfänglich nur eine zögerliche Teilnahme und Mitwirkung an diesem Sozialen System geben wird. Ein solches System könnte aber Ausgangspunkt für weitere Oganisationsbildung sein, die sich entweder der Interessendurchsetzung widmen oder die konkurrierend zum bestehenden System andere Schwerpunkte bei der inhaltlichen Auswahl ihrer Kontextualiserungen setzen.

4 - Praxisbeispiele

Es erstaunt, dass im Bereich der Stadtplanung kaum Organisationen existieren. Ausnahmen sind Bürgerinitiativen und Lobbygruppen, deren Hauptschwerpunkt jedoch selten allgemein auf stadtplanerischen Fragen liegt.

Neben der ältesten noch existierenden Organisation, dem Münchner Forum, wurden für die Untersuchung noch das Stadtplanungsforum Stuttgart, als ebenfalls aus der Bürgerschaft heraus gegründeter Verein ausgewählt und das Stadtforum Berlin, das als vom Berliner Senat eingesetztes Beratungsgremium erhebliche Unterschiede zu den beiden anderen Organisationen aufweist.

Auch wenn alle drei keine explizit am Kontextualisierungsansatz konzipierte Organisationen sind, so hilft dieser Ansatz jedoch, die theoretischen Überlegungen auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen.

Deswegen möchte ich an dieser Stelle nicht mehr genau auf die jeweiligen Unterschiede der Strukturen dieser drei Organisationen eingehen, sondern eben die speziellen Kontextualisierungsleistungen und ihre Wirksamkeiten auf die Erfüllung des Beteiligungsanspruches darlegen.

Verbreiterung des gesellschaftlichen Diskurses

Dieser Verfahrensschritt ist gemeinsames Kennzeichen aller drei Organisationen. Hierbei geht es vor allem darum, als wichtig und notwendig erachtete Themen überhaupt einer öffentlichen Diskussion zuzuführen. Das Prinzip des Verknüpfens bisher unverknüpfter Akteure kommt ebenfalls in allen dreien zum Einsatz.

Bei der Auswahl, welche Themen dem gesellschaftlichen Diskurs zuzuführen sind, haben alle drei Organisationen Subsysteme etabliert, wobei die Lenkungsgruppe des Berliner Stadtforums hier am wirkmächtigsten eingeschätzt werden kann. Das Münchner Forum wählte für diese Selektion ein personell grösser besetztes Gremium, den Programmausschuss, der allerdings überwiegend für die Setzung von Schwerpunktthemen massgeblich ist, für alle anderen Themen sind die Mitglieder und die Geschäftsstelle frei in ihrer Arbeit. Das Stadtplanungsforum Stuttgart wird derzeit noch fast ausschliesslich durch seinen Vorstand bei der Auswahl gelenkt, hat aber satzungsrechtlich keinerlei Einschränkungen, falls einzelne Mitglieder eigenakiv werden wollen. Hier findet sich jedoch im Gegensatz zu den beiden anderen eine grundsätzliche Einschränkung dahin gehend, dass das Stadtplanungsforum keinerlei eigene Haltung zu einem planerischen Vorgehen einnehmen darf, sofern nicht der Verdacht besteht, dass es durch unzureichende Bürgerbeteiligung zu stande kam oder kommen wird.

In den Methoden, diesen gesellschaftlichen Diskurs zu verbreitern, weicht lediglich das Stadtforum Berlin von den beiden anderen erheblich ab, da sich hier fast immer eine feste Gruppe von Personen traf, die entlang eines festen Regulariums miteinander auf ihren Sitzungen zu kommunizieren hatten. Ein öffentlicher Diskurs war hier nur mittelbar das Ziel dieser Organisation.

Niederschrift des Diskurses und ihre Streuung

Auch hier findet sich dieser Verfahrensschritt bei allen drei Organisationen wieder. Beim Münchner Forum und dem Stadtplanungsforum sind Niederschriften öffentlicher Veranstaltungen auch öffentlich zugänglich, beim Stadtforum Berlin galt dies grundsätzlich nur für dessen Mitglieder und der Stadtverwaltung.

Das Münchner Forum profitiert zusätzlich davon, dass die Münchner Tageszeitungen Mitglieder des Forums sind, und dadurch nicht zwingend Niederschriften, aber zumindest eine Berichterstattung über die  angestossenen Debatten erfolgen, was gleichzeitg für ein hohes Mass an Streuung sorgt.

Erstellung und Management von Expertisen

Zunächst ist festzustellen, dass sich ein durchgängiges Expertisenmanagement in keiner der drei Organisationen findet. Dies mag zum einen mit dem dafür notwendigen Aufwand begründbar sein, aber auch mit der jeweiligen Finalität stadtplanerischer Entscheidungen.

Dagegen wurde und wird das Erstellen von Expertisen unterschiedlich angegangen. Das Berliner Forum hatte in seinem Bänkesystem speziell eine „Werkbank" freigehalten, auf der für bestimmte Sitzungen Personen geladen wurden, um ihre Expertise zu einem Thema vorzutragen.

Auch das Münchner Forum hat immer wieder die Möglichkeit genutzt, die Erstellung von Expertisen zu befördern. Da wo sich ehrenamtlich keine Person finden liess, wurde dies durch Etatmittel erreicht.

Neben diesen ausgefeilten Expertisen sind jedoch auch die Publikationen zu bestimmten Themen unter diesen Verfahrensschritt zu zählen. So haben alle drei Organisationen themen- und terminbezogene Publikationen herausgebracht, in denen von allgemeinen Themenbeschrieben bis hin zu ausführlicheren Stellungnahmen unterschiedliche Meinungen und Positionen veröffentlicht wurden. Hier sind jedoch die Grenzen zu den beiden anderen Verfahrensschritten nicht immer eindeutig.

Legitimierung von Positionen

Bei diesem Verfahrensschritt zeigt sich immer noch eine grosse Lücke zwischen theoretischer Überlegung und den Erfahrungen aus der Praxis. Dies hängt jedoch stärker damit zusammen, dass gerade das politische System ungern Positionen aus einem gesellschaftlichen Teilbereich „einfach so" zu übernehmen bereit ist. Vielmehr werden hier erneut Verfahrensschritte, wie Anhörungen, Ausschusssitzungen und ähnliches zwischengeschaltet, bevor eine Beschlussvorlage zur Entscheidung gelangt.

Wirkungen auf die Erfüllung des Beteiligungsanspruches

Es lässt sich sicherlich trefflich darüber streiten, wann genau durch Interessendurchsetzung ein postulierter Beteiligungsanspruch erfüllt ist. Würde dies dadurch realisiert, dass eine einmal geäusserte Interessensbekundung tatsächlich Eingang im Entscheid findet, so dürfte vermutlich jedwede Methode, jedes Verfahren und jedes Beteiligungsangebot als gescheitert erklärt werden müssen.

Vielmehr aber erscheint es ja wichtig, dass sich im Laufe eines Planungsvorganges sowohl die Haltungen der jeweils Beteiligten ändern, als auch die Vielzahl von Details und ihrer Widerspiegelung im Endentscheid den verschiedenen Modifikationen unterliegen.

Aus den Erfahrungen dieser drei Organisationen aber erweist sich, dass sich die ursprünglichen Planungsvorstellungen erheblich verändern lassen, dass bestimmte Interessen sich besser einbinden lassen und vor allem, dass bestimmte Themen überhaupt Planungen ausgelöst haben und sich damit der originäre Anspruch auf Mitwirkung tatsächlich besser realisieren lässt.

Autor

Manfred Josef Pauli
Dr.-Ing. Dipl.-Ing. Raumplanung
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